美国财政的困境

美国财政的困境（精选11篇）

美国财政的困境 第1篇

1乡镇财政的起源

作为一级政区, 乡镇的基本架构的形成始于清末。由于帝制的迅速崩溃, 这个基层政区当时仅仅显示出一个模糊的轮廓。1914年, 袁世凯政府继续把正式行政体制向县以下延伸:在县下设置了一个较小的行政单位一一区, 每个县有4-6个区。1939年, 国民党政府发布《县各级组织纲要》, 推行新县制。县政权既是国家的征税机构, 又是一个自治机构。县以下行政组织为乡镇、保两级, 乡镇一般辖6-15个保。1949年新中国建立后, 乡镇一级的政权组织正式成为农村基层政权组织。

我国的乡镇财政是在农村基层政权建设、农村经济发展及财政体制改革过程中逐步建立和发展起来的。1958年, 我国实行“政社合一”的农村政权体制, 农村公社财政随之产生, 但并非是一级完整的财政。1983年10月, 党中央、国务院决定建立乡政府, 并要求“随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政和相应的预决算制度, 明确收入来源和开支范围。” 随后于1985年, 财政部颁发了乡 (镇) 财政管理办法, 建立了乡镇财政。1994年, 我国分税制改革确定了中央与省级单位之间的财政体制, 但是省级以下财政制度包括乡镇财政体制却并没有相应统一地建立起来。

2乡镇财政的运行问题及体制原因分析

2.1 乡镇财政运行的问题

乡镇财政先天不足。

按我国宪法规定, 乡镇政权的职能是“领导本乡的经济、文化和各项社会建设, 做好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作”。但乡级财政无法全部承担乡级政权履行这些职能时所发生的费用。乡镇财政收入的主要来源为税收收入和非税收入, 其中税收收入为来源于乡镇企业上缴的国、地两税及财政“两税”, 非税收入主要为计生抚养费以及乡镇直接向农民收取的其他统筹款等制度外收入。一方面, 地方收入来源是零星分散, 收入来源基础不稳固, 征收成本过高。乡镇财政缺乏主体税源, 后劲不足。另一方面, 乡镇基层的税收人员少, 大部分时间不住在乡镇, 不能够集中精力把每个乡镇应收的税收征收到位, 再加上个体户及私营企业帐目不健全, 偷税现象严重。城区土地及房屋私买私卖现象严重, 同样造成大量的税收流失。据资料显示, 在我国3000多个县市中, 财政长期呈现赤字的县市已超过50%, 全国1080个县发不出工资来, 约有50%～60%的乡 (镇) 入不敷出。如果按全国县级政府债务大约在6000-9000亿元之间, 农村人均负债约667-1000元。

2.21994年分税制后乡镇财政运行的困难

(1) 乡镇财政收支矛盾突出, 入不敷出。

1994年分税制改革后, 共享类收入大头上划中央、省级, 乡镇收入所占比重很低。取消农业税后, 乡镇收入渠道进一步变窄。而同时国家政策性的增支增人使经费开支具有刚性, 造成了财政支出增长速度远超过收入增长速度。在农业税费改革前, 乡镇财政收入主要来源于三提五统、教育费附加、农业特产税、农业税等税费, 在国家农村税费改革后, 税费进行了规范, 这些收入几乎全被切断, 而上级政府不仅不能及时为乡镇“输血”, 甚至为了确保本级财力, 都努力提高本级财政收入的比重, 把一些好的企业、大的税种都收了, 到乡镇一级可收的税就可想而知了, 再加上乡镇政府自身又缺乏自己创造财源的能力 从而使乡镇收入出现了较大的缺口。

(2) 乡镇财政负债严重, 财政风险不断加大。

1998年底以前, 全国近5万个乡镇, 总负债累计多达2000亿元, 平均每个乡镇负债400余万元。1999年以后乡镇的负债数字仍在继续增加。据有关部门的调查, 1999年乡村基层债务总额大约在3000-6000亿, 负债最高的乡镇达到大约4000万元, 最高的村大约在500万元左右;到5年之后的2004年, 乡村基层债务总额已经上升到6000-10000亿。2005年债务达到10000亿, 其严重程度不亚于国有企业负债。如果以10000亿乡村债务计算, 中国乡镇将近5万个, 平均每个乡镇负债2000余万元。并且, 我国乡镇债务的风险极高, 债务结构品质偏差, 成本昂贵, 除少部分是银行或信用社贷款外, 80%以上来自农民集资、农村合作基金会、民间私人资本, 甚至还有民间高利贷。高额的利息直接加重了来年的财政支出负担, 导致乡镇财政境况日益恶化。

2.3 体制原因分析

一是所谓“条块分割”问题。

我国乡镇一级政府中“条块分割”的特征十分明显, 所谓“条”, 是指上级政府的职能部门设置在乡镇的各种分支机构所拥有的行政管辖权;所谓“块”, 是指乡镇政府对自身行政区域所拥有的行政管辖权。“条块分割”的权利结构和管理模式严重影响了乡镇财政体制的运行, 成为“后税费改革”时代农村公共权力机构和基层组织运行的主要瓶颈。随着我国省级以下财政体制的逐步完善, 特别是县级财政和乡级政府实行“分灶吃饭”制度以后, 两级政府实际上已经成为不同的利益群体的利益代表, 导致了乡镇政府在行政管理过程中的运行成本极高, 极大地影响到了其行政效率。首先, 上级行政部门出于自身政绩考核出发, 经常会迫使乡镇政府投入到一些缺乏经济效益和行政效率的政绩工程中, 甚至会向下级部门摊派各种杂费, 这样做的后果必定会造成乡镇财政运行成本增加, 加重其行政困难;其次, 乡镇政府由于对所属部门和机构掌控能力有限, 在进行行政活动的过程中经常会受到上级部门的影响, 导致其增加了很多额外支付。而且乡镇政府对于乡镇直单位 (部门) 的控制能力有限, 这就会导致乡镇直单位 (部门) 由于缺乏监督而降低效率;最后, 条块分割极大地影响了乡镇政府提供公共产品的能力, 使得乡镇政府难以对于本来就有限的公共资源进行整合, 最终导致其行政效率低下。条块分割还在一定程度上致使乡镇政府机构膨胀、部门林立, 削弱了其行政管理的能力。

二是过多的政府层级导致分税制的失败。

与世界上那些成功地实施分税制财政体制通常只具有三级政府结构的国家不同, 我国具有宪法地位的政府层级多达5个, 包括中央、省 (自治区与直辖市) 级、地市级、县级和乡镇级。具有宪法地位的各级政府形成了一元化行政管理体制, 下级政府绝对服从上级政府。如果再考虑到没有宪法地位但实际上在许多方面行使政府职能的界于县乡级之间的区级 (局部地区) , 政府层次多达7个, 成为世界上政府层次最多的国家。而迄今为止, 世界上还没有在超过3个层级的政府结构中成功地实施分税制财政体制的先例。

从国际经验看, 政府层级多的国家, 税种也比较多, 这样有利于收入划分。但税种设置的科学性不取决于政府层级的多少。我国现行税种有28个, 和其他国家相比不算多。但把这28个税种在五级政府之间划分, 着实不易。分税制实行后, 作为主要税种的增值税收入的75%上缴中央财政, 25%由地方各级政府分成, 其他一些重要的税种的收入或全归中央、或在中央与地方、地方各级政府之间进行分配。在这种利益机制的驱使下, 各级地方政府为了保证自己的财政收入, 采取层层下压的策略, 尽可能从下级财政抽取更多的资金。乡镇财政作为最基层的一级财政, 与上级政府进行谈判的能力最弱, 其可支配收入势必减少。于是乡镇留下来的必然全是一些小税种, 使乡镇财政没有充足和固定的收入, 形成收入小支出大的局面。

3乡镇财政困境的出路

根据上述的原因分析, 解决乡镇财政困境将是一项复杂而又艰巨的系统工程, 不仅需要推进财政体制的改革, 而且更根本地要推进基层民主, 进行行政体制改革。

3.1 短期出路——撤并乡镇财政

一方面, 发展乡镇自治最主要的还是要注重县级政府在其中的作用, 这是因为县级政府作为直接的上级领导者, 一方面有体制上的管理得惯性存在, 管理模式上难以瞬时转变。另外, 利益上的纠葛不可能在制度变迁下消失, 县级政府不可能愿意白白扔掉财源。在县和乡镇之间, 事权很难合理、清楚地划分, 且共享同一税基, 这就很难真正做到一级政府一级财政、一级财政一级预算、一级预算一级事权, 短期内从成本与效率的角度来看撤并乡镇财政实行乡财县管无疑是可行的出路。财政收支纳入县级财政预算, 其承担的工作与可支配财政资金, 均由县级政府决定从而做到事权与财权的统一。

另一方面, 市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”, 只有这样才能形成正常的市场、健康的社会, 否则, 政府机构庞大, 公权力横行, 腐败严重, 农民容易受到种种的不法伤害。所以, 发达国家的乡镇都是实行自治的, 没有强大的乡镇政府。我国撤消庞大的乡镇政府, 将有利于活跃农村经济, 有利于改善农民的生活状况;而实行村级自治、由村级提供公共物品也完全符合经济学规律。

3.2 长期出路——实行官民结合的乡政自治

乡镇政府处于国家正式权力组织序列的最末稍, 上接国家下联农民, 这种特殊的居间地位使它在实际的权力运作中会受到国家和乡村民间社会双重力量的交互作用。乡镇政府本质上并不是一级完全的政权组织, 也不应成为纯粹的国家机器, 它的理想角色应定位在“官民合作”组织——既是国家设在乡村最基层的政权组织机构, 同时又是乡镇社区治理的主体单位, 代表乡镇人民进行自我治理。

实行“乡政自治”, 最主要的是建立民主合作的乡镇权力运行机制。仅仅“解构”县乡之间的支配式体制是不够的, 如果没有建立有效的民主机制, “乡政自治”有可能异化为乡镇政府的恶性自治而肆意侵犯农民的权益;仅仅建立民主机制仍然是不够的, 如果没有积极的合作机制加以配合, 乡镇政府很难在乡镇社区治理中发挥主导作用。只有在乡镇真正建立起民主合作式运行机制, 使乡村人民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中, 在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作, 才能切实解决当前的乡镇问题、破解“三农”问题的症结, 实现国家在乡村社会的“善治”。

摘要：当前我国乡镇政府的财政困境是五级的政府架构及高度集权的行政体制与分税制财政体制之间严重冲突的结果, 并就此提出相关的政策选择, 即撤并乡镇财政、实行乡镇自治等等。

关键词：行政体制,财政体制,乡镇财政

参考文献

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[5]陈纪瑜, 张宇蕊.条块分割与乡镇财政体制运行研究[J].求索, 2006, (7) .

乡镇财政资金监管的困境及建议探讨 第2篇

摘 要：三农问题一直以来是我国政府所关注的重要课题，如何加快农村地区经济建设、提高农民经济收入对于整个社会乃至国家的发展至关重要。乡镇财政必须充分发挥自身的财政职能作用，做好财政资金监管工作，真正夯实改革基础，加快农村经济地区发展步伐。基于此，本文就乡镇财政资金监管工作进行深入分析和探讨，总结了乡镇财政资金监管所面临的困境，并提出了具体的优化建议。

关键词：资金监管；乡镇财政；三农问题

乡镇财政工作在农村地区经济发展中发挥着关键作用，乡镇财政工作质量决定着地区经济的整体发展水平。近年来，政府不断加大农村发展投入，强农惠农力度不断加大，但是，乡镇财政资金监管不足，造成了乡镇职能作用无法有效发挥，严重限制了地区经济的发展，并且造成了较为严重的资金问题。

一、乡镇财政资金监管所面临的主要困境

（一）资金监管效率低下

目前，国内多数乡镇地区普遍存在资金监管效率低下的问题。乡镇财政在资金管理过程中，把主要精力用于资金的分配和支配上，在资金使用、运行和监管上则出现了明显的缺位。许多乡镇财政部门通常非常注重资金分配，严格控制资金的支出，但是对于资金使用的监管却非常不到位。这就造成了虽然政府的许多资金被投入到农村项目和农民补贴当中，但是最终的效果却不尽人意，久而久之，导致政府资金被无端消耗，严重影响到了财政资金的整体使用效率。

（二）财政补贴不公平

财政补贴不公平，也是当前所面临的严重问题。财政补贴能够给予农村经济发展和建设以良好的支持和补充，特别是在农业生产设备的采购、农产品项目的发展上，都能够有效地缓解农民资金不足等现状，满足农村地区经济发展需求。但是，由于财政资金分配制度不科学，以及财政信息不通畅，所以许多好的项目难以被发现，资金无法及时发放。相反，许多价值较低、风险较大的项目，由于内部审核影响，以及信息脱节，使大量资金快速消耗，并且难以取得显著的使用效果。

（三）监管信息不全面

信息获取、更新上的不足，以及监管上的不全面，使乡镇财政资金监管面临巨大风险。乡镇财政资金监管，需要全面、完整的信息做支持。如果财政资金信息滞后，信息沟通和共享不通畅，就会直接影响到资金的管理和使用，甚至滋生严重的贪污腐败问题。目前，许多乡镇财政的监管依旧沿用传统的管理方式，欠缺现代化的财政管理手段，造成大量管理资金来源不明、资金支出明细混乱，许多资金根本无法统计去向和使用情况，有的地区甚至出现虚报问题，不但严重影响到了财政资金的安全性，也使得大量资金无端流失。

二、乡镇财政资金监管困境主要成因

（一）管理机制不科学

乡镇财政资金监管需要一套详细完整的管理机制做支持。但目前，一些乡镇财政资金的监管缺乏全面、科学的管理机制，从而严重制约了监管整体水平。首先，乡镇财政部门并没有对人员的工作职责进行明确，造成了工作随意化现象较为严重，工作效率和工作质量都非常不到位。而在缺乏处理处罚机制的情况下，人员工作问题难以责任到人，工作中相互推诿扯皮的现象频繁，这不但导致乡镇财政资金监管困难重重，更直接影响到了资金的使用效率和安全。

（二）监管意识不强

乡镇财政资金监管意识不强，造成资金监管流于形式，财政资金监管工作非常滞后。乡镇财政机构肩负着重要的使命和责任，是决定财政资金使用效果的关键。但是，乡镇政府和财政部门都没有对监管工作报以足够的重视，人员的考核、培训和评价都不到位，财政监管人员业务能力低下，人手也长期处于短缺的局面。而地方政府也缺乏必要的资金投入，基本的办公设备匮乏、办公环境较差，这成为影响乡镇财政资金监管的重要因素。

（三）监管信息平台缺陷

乡镇财政资金监管信息，是乡镇财政提高资金监管水平的重要保障。随着科技的快速发展，计算机信息技术在各个行业都发挥了巨大作用，对于财政资金管理同样有着巨大作用。然而，地方政府和乡镇财政部门重视程度不足，造成相关方面的资金非常欠缺，信息平台技术落后，平台信息统计、收集和更新等工作无法顺利开展和落实，大量数据信息流失严重，信息失真，给乡镇财政资金监管带来了巨大影响。

三、乡镇财政资金监管困境的应对建议

（一）优化监管机制

乡镇财政优化资金监管机制，一方面必须要构建财政资金监管体系，明确财政资金监管的内容，确定各岗位的工作责任。乡镇财政资金监管必须有一套清晰完整的流程，各人员都能够按照制度有序地开展工作，以真正确保实际工作效率。乡镇财政资金监管必须做到责任到人，通过岗位制度及时发现问题，并严格依制度办事，对责任人予以相关的惩罚，从而确保乡镇财政资金监管的纪律性和有序性。另一方面，乡镇财政资金监管应该将更多的精力用于项目过程监管，在强调项目审核和审批的同时，制定一套完善的项目监管流程，按照对应负责人开展资金使用情况的跟踪调查，以提升乡镇财政资金监管的作用和价值。

（二）增强监管意识，树立正确观念

在增强监管意识方面，乡镇财政必须认真落实国家强农惠农政策、坚持科学发展观，规范和维护财政纪律，端正个人工作态度，明确岗位责任，不断增强个人财政资金监管意识。地方政府应该加强对乡镇财政部门的监督，并加强对乡镇财政部门的教育指导，定期开展财政资金管理相关知识培训和宣传，通过演讲、征文等形式增强乡镇财政部门监管意识。其次，必须加强对乡镇财政人员的业务培训工作，制定全面的培训计划，帮助财政人员快速提升思想水平和业务工作能力，打造适应乡镇财政资金监管工作的优秀团队，进而实现监管意识的显著增强。此外，乡镇财政部门还应该开展学习交流工作，积极借鉴和吸取其他地区优秀监管经验，通过学习增强人员责任意识，为乡镇财政资金监管打下更为坚实的基础。

（三）加强信息平台建设，保持信息通畅

信息平台建设，不但有利于财政资金监管效率的提升，同时也将极大地促进资金监管工作的高效开展，保证监管的整体水平。乡镇财政首先应加强对信息平台建设的重视程度，适当加大资金投入力度，依靠先进的硬件和软件技术实现现有系统的优化和改进，保证信息收集的及时性和有效性，并针对信息平台所收集的信息开展全面的统计、管理工作。乡镇财政还应通过信息平台定期向社会公开资金使用情况，接受群众的线上监督，依靠群众不断优化和改进财政资金监管，为地区经济建设和发展提供更为可靠的支持。

四、结语

面对乡镇财政资金监管的困境，乡镇的财政部门和干部人员应该进一步增强监管意识，树立正确的监管观念，利用现代化的监管机制和信息平台系统提高财政资金监管效率和准确度，不断提高资金使用价值，满足地区经济发展的相关需求。（作者单位：安徽省庐江县白湖镇财政所）

参考文献：

[1] 张宗花.加强乡镇财政资金监管，确保财政资金的使用安全[J].会计师，2014（11）

[2] 郑可夫，吴孝金，覃刚毅.乡镇财政资金监管的探索与思考[J].当代农村财经，2014（07）

[3] 李若云.发挥乡镇财政资金监管优势 推进财政科学化精细化管理――安徽省乡镇财政监管农业综合开发资金和项目的调查及启示[J].农村财政与财务，2012（06）

[4] 张明华.守住财政资金运行的末端环节――湖北省丹江口市推进乡镇财政资金监管工作纪实[J].财政监督，2012（25）

用财政民主化解财政困境 第3篇

在1月5日召开的全国财政工作会议上，财政部部长谢旭人称，2009年将是财政十分困难的一年。在我们看来，如果处理不好，这种困难甚至可能变成危机。

原因非常简单。伴随着经济的急剧衰退，政府的财政收入自然急剧减少。这已经反映到统计数字中。尽管2008年全年全国财政收入总体增长较快，将突破6万亿元，增长19％左右。但是，财政收入增幅呈现明显的前高后低走势。7月份同比增长16.5％，8月份同比增长10.1‰9月份同比增长为3.1％，10月份同比增长降为负0.3％，11月份同比增长降为负3.1％。可以预料，至少今年上半年内，有可能还将延续这种快速下降态势。

另一方面，越是在经济衰退时期，政府要花钱的地方越多，财政支出压力会进一步加大。为应对经济衰退，各级政府出台了大量扩张性财政政策。在刺激经济的一些措施中，也包含了一些减税措施。同时，政府为了刺激消费，也为了应对经济衰退可能引发的社会危机，必须大幅度增加民生方面的投入。

上述两个趋势交叉，自然意味着政府可能面临收支失衡的局面。这其中，地方政府面临的压力可能更大。地方政府的税收本来就严重依赖正常税收之外的土地财政，而经济衰退首先会冲击到房地产市场，地方政府的大宗税源萎缩。同时，目前所进行的一些改革，比如燃油税改革，又会减少地方政府的正常税收收入。同时，大量应对衰退、解决民生的措施，实际上又是由地方政府出钱，至少需要地方政府配套。可以预料，地方政府的收支失衡局面将相当严重，甚至在某些地方有可能会酿成财政危机。

面对这种前景，政府可以有两条办法：第一条调整支出结构，减少某些不那么急需的开支，转用于急需的领域。目前的财政支出大体上可以划分为三大部分：行政管理、国防、司法等维持基础性社会秩序的国家基本开支，包括公共工程在内的建设性开支，教育、医疗、各种福利保障在内的民生开支。很显然，在目前的情势下，后两者将会扩大；司法之类的开支随着司法体制改革可能同样需要增加，只有行政管理大类中用于公务员的一般性开支是可以压缩的。

事实上，这方面也确实有很多水分可以挤出来。国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组引用的数字显示，2004年，全国公款吃喝3700亿元，公车消费3986亿、公款出境旅游性消费2400亿元。三项相加，超过一万亿。这是一个十分惊人的数字。如果说，在经济繁荣时期，公众与舆论或许尚可容忍政府官员稍许放纵地消费，那么在经济衰退、民众生活普遍艰难、低收入群体甚至生存维艰的时期，人们是不大可能继续容忍公务员大手大脚地消费的。最近几个月来。网络论坛对公务员的公费旅游、甚至个人消费异常敏感，就与此种心态有关。

已经有一些地方采取了调整支出结构的措施。比如，广东省已经决定，2009年省级单位实行公务购车和用车经费零增长、会议经费零增长、公务接待费用零增长、党政机关出国(境)经费预算零增长等“四个零增长”。

不过，更多的地方政府有没有足够的措施收缩用于政府部门的开支?毕竟，这些开支的受益者正是制定预算的行政部门自己。

政府还可以采取另一条办法：通过某些渠道筹措资金，比如，中央政府已经确定将会发行国债，甚至可能更进一步，中央政府将允许地方政府发行债券。然而，如何发行债券才是合理的?如何使用债券融资得到的收入?又如何偿还债券?没有人否认在目前经济形势下地方政府发行债券的必要性，但大多数专家也承认，目前地方政府发债的制度条件还远未成熟。

由此可以看出，不论是在给定的税收收入规模基础上调整开支结构，还是寻找新的政府收入来源，都还缺乏必要的制度性机制。简单地说，就是在目前的财政决策过程中，缺乏财政民主机制。目前的预算由行政部门单方面决定，民众无法直接或通过他们的代表参与决策。因此，财政支出就有可能没有反映社会的真正需求。同样是因为缺乏必要的民意约束，地方政府发行债券的冲动很可能不受节制，融资所得资金也未必能够妥善使用，从而有可能酿成严重的债务风险。

政府要解决财政困境，避免危机发生，就必须采取一些有效的制度变革措施。谢旭人在全国财政工作会议上表示，财政部门将在2009年大力推进财税制度改革。但是，仅由财政部门安排进行一些技术性改革，似乎是不够的。

美国财政的困境 第4篇

(一)土地财政

我国在上个世纪90年代以前并未出现土地财政的概念,在后期探讨土地收益问题时,土地租金和土地税收的理论被逐渐引用,而在90年代以后,土地财政的概念正式出现。国内有关土地财政方面的学术研究较少,而土地财政也是在我国现阶段土地问题中产生的一种新的特殊经济现象。本文从实际角度出发,引用该研究领域被广泛接受的概念进行阐述。即土地财政指地方政府掌握土地所有权,利用我国土地所有权和使用权分离的二元管理制度,通过招拍挂形式转让土地使用权来获得土地出让金,维持财政支出的现象。

(二)后土地财政

后土地财政,指地方政府受土地资源瓶颈约束、国家土地制度的逐步完善和房地产市场调控的影响,依靠土地相关收入支撑财政支出的模式不再长久持续。在这一时期,土地财政的规模缩小,收益下降,地方政府无法继续依靠土地出让金、土地储备抵押融资收入和房产税来维持地方财政支出。后土地财政时代具有两层含义:一是地方财政对土地出让收入的依赖程度明显减弱,地方政府在预算外通过出让土地获取的资金占地方财政总收入的比重降低;二是地方政府土地储备、土地出让、融资以及以土地为依托,从相关产业中获取收入的行为愈发被制度约束。在调控政策与土地资源瓶颈下,地方政府的财政收入将大幅度减少,依靠土地财政来应对城市建设中新增的公共建设资金支出已出现困难。表1中土地出让面积、土地出让金同比变化增减情况和表2中土地财政收入占全国财政收入、占地方财政收入比重,更直观的说明了地方政府依赖土地财政的时代已不复存在,地方政府已进入后土地财政时代。(本文所有数据资料均是根据中国国土资源公报和国家统计局数据资料整理得出。)

二、后土地财政形成的原因

(一)耕地资源的有限性

我国土地资源总量大,但人均占有耕地面积小、后备耕地资源少、优质耕地面积少,即所谓一多三少。土地财政在很大程度上促进了经济发展,但也导致耕地面积减少。在政策制约下,土地资源限量供应,使地方政府不能再通过土地财政来获取高额的土地出让收入。

(二)政府的宏观调控政策

2012年《土地管理法》废除了土地按原有用途补偿和30倍补偿上限的规定,增加了社会保障补偿内容,明确规定补偿资金不落实则不得批准和实施征地,在一定程度上弱化了地方政府对土地财政的追捧。营改增之前,土地征收、开发和出让过程中的土地收入,城市建设过程中迅速增长的建筑业、房地产业等营业税收入全部归属地方收入,不与中央共享。自2016年5月1日起全面实施营改增之后,地方政府对房地产业和建筑业改征增值税,并按中央75%和地方25%的比例共享,地方政府依靠土地财政所获得的收入因此减少。

(三)土地财政的危害日益突出

土地财政的基本路径是:首先,通过低价从农民手里拿地;其次,通过维持高房价收敛财富。房地产因此成了收敛居民财富的工具,土地财政导致的高房价也扩大了贫富分化,对社会和谐造成了极大的负面影响。地方政府将土地进行抵押融资以获得信贷资金,信贷资金的偿还主要依靠未来土地的增值收益和商住用地的一次性土地出让收入,而当债务集中到期时,地方政府将面临巨大的债务压力。一些项目的投资回收周期与债务的期限结构不匹配,地方政府为避免资金链断裂,会通过信托等方式借新还旧,加重债务危机。当地方财政收益下降无法偿还贷款时,巨大的财政风险将会由中央来承担,进而会对国家财政系统和商业银行金融系统造成安全隐患。除此之外,地方政府为获取短期利益而过度出让、开发土地,使得下级政府财政收入减少,导致各级政府之间的代际不公。

三、后土地财政时代地方政府的财政困境

(一)地方政府财政收入大幅下降

2003以来,土地财政收入占财政收入的比重不断扩大,可见地方政府对出让土地的收入存在极大的依赖性。但从近几年数据资料来看,地方政府的财政收入增长速度明显减弱。在地方政府财政收入大幅下降,财政支出持续扩张的趋势下,财政收入的增长将不能满足支出需要,如表3所示。

(二)地方政府面临巨大的债务压力

据分析,部分地方政府的债务规模存在较高的违约风险。其通过土地出让获得巨额收益,用未来收益和土地储备做抵押,从银行取得信贷资金,用于基础设施建设和扩大下一轮土地财政规模,由此形成巨额债务。如果不能从根本上开源节流,寻找合适的偿债渠道,地方政府将面临更严峻的债务危机。

(三)新增的巨大的公共支出带来挑战

在将城镇化建设固定投资资金隶属关系分为中央项目和地方项目的前提下,通过分析我国城镇化建设固定投资资金来源发现,大约有90%的投资属于地方项目,由地方政府来解决资金来源。推进新型城镇化这一重大战略所面临的挑战之一就是该怎样筹集推进新型城镇化建设的资金。

四、后土地财政时代地方政府财政困境的对策

(一)由依赖土地财政到征物业税的转型

物业税征收的具体实施方案主要有以下四点:第一,征收商业性房地产物业税,通过征收商业性房地产物业税为以后广泛征收各类房地产税积累经验并进行示范;第二,征收别墅和高档住房的物业税,通过高税率来调整土地分配关系;第三,征收小产权房物业税,补偿小产权房的土地差价;第四,通过优惠税率或减免征收普通住房物业税,缩小贫富差距,实现社会和谐。

(二)优化升级地方产业结构

第一,制定引导政策,鼓励发展优势产业,促进市场主体通过先进科技改造传统产业。第二,充分发挥市场的资源配置作用,为经济主体构建良好的投资环境,促进地区优势产业和新兴产业的资金投入。第三,促进独立研发,不再单纯利用人力和资源优势吸引外资,推动产业由粗放型向集约型转变。第四,提升虚拟经济行业的核心竞争力和整体实力,并加强监管,防止虚拟经济脱离实体经济而过度扩张。

(三)支持地方政府发行债券

地方政府债券由地方政府或其授权代理机构发行,所募资金主要用于城市或地方基础设施建设,也用于弥补市政当局的费用支出和税收收入之间的季节性或暂时性失衡。因此可以考虑一些地方政府在条件成熟的情况下发行债券,试点运行,积累经验后逐步推开,并建立起完善的融资市场规范制度,在规范的制度下减少政府干预市场的活动,促进融资市场的健康发展。

(四)合理划分地方政府的财权与事权

第一,调整中央与地方政府之间的税收划分,建立与各自支出责任相匹配的税收分配制度。适当提高地方与中央共享税中地方政府的分享份额,增加地方的税收收入,使地方政府有承担相应责任的资金保障。第二,中央应该主动下放地方的部分事权,从而使地方政府充分与市场环境相结合,让地方政府在有效的财力下更好的履行事权。第三,增强对地方政府的转移支付,以保证地方政府提供公共物品所需的资金支出。

五、结语

随着我国城镇化和工业化建设进程的加快,解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓,并直接关系到我国现代化建设的进程。本文根据后土地财政时代地方政府的财政现状,分析形成后土地财政的原因,指出后在土地财政时代,地方政府主要存在财政收入大幅下降、巨大债务压力和新增巨额公共支出等困难,并从征物业税转型、优化升级地方产业结构、支持地方政府发行债券、合理划分财权与事权等方面提出了解决方案。希望能为我国地方政府提供有价值的参考,从而更好的实现城市管理,促进社会经济发展。

摘要：随着我国城镇化和工业化建设进程的加快,解决后土地财政时代地方财政资金的困境刻不容缓,并直接关系到我国现代化建设的进程。在国家房地产宏观调控政策尤其土地资源瓶颈的制约下,地方政府财政收入大幅减少,难以用土地财政收益来弥补资金缺口,也无法充分应对新增的公共建设支出。为走出该困境,中央政府应合理划分地方政府的财权与事权,支持地方政府发行债券;地方政府需寻找新的财源,由依赖土地财政到征物业税的转型,优化升级地方产业结构,以此摆脱对土地财政的过度依赖,从而更好的实现城市管理,促进社会经济发展。

关键词：后土地财政,地方政府,财政困境,对策

参考文献

[1]杨海涛.土地财政:成因·危害·纤解[J].当代经济研究,2014(12):70-73

[2]牟燕,钱忠好.破解地方政府土地财政困境的路径选择研究[J].中国土地科学,2015(12):18-25

[3]孙秀林,周飞舟.土地财政与分税制:一个实证解释[J].中国社会科学,2013(4):40-59

乡镇财政困境成因分析与对策研究 第5篇

【摘要】 乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。在加快建设社会主义新农村的背景下，探讨乡镇财政解困问题具有重大的现实意义。本文以乡镇政府财政困境为研究对象，从财政体制的视角分析原因，并提出取缔乡镇独立的财政职能，由县级政府实施统收统支管理体制，以解决乡镇财政困境问题。

【关键词】 乡镇财政困境 成因分析 分税制 统收统支

一、引言

分税制财政体制改革，对缓解我国当时中央政府的财政困境、理顺中央与地方政府间财政关系、增强国家宏观调控能力、提高中央财政收入占财政总收入中的比重贡献卓著（周飞舟，2006）。但是，在为中央政府带来巨额财政收入的同时，分税制的实施也产生了一系列的问题，日益严峻的乡镇财政困境即是其中之一。乡镇政府是中国五级政府中最基层的一级，服务的对象是中国最广大的农民。乡镇财政的运转直接决定了整个国家基层公共职能的实现。然而，目前我国大部分乡镇财政运行效果不佳，很多乡镇财政甚至陷入困境。

时至今日，论述分税制财政体制的国内文献甚多，讨论主要集中在三方面：一是探讨改善分税制体制下转移支付制度的效果；二是探讨解决基层地方政府主要是县级政府财力困境的方法；三是探讨规范和管理预算外收入及非预算收入问题。遗憾的是，国内文献对于中国最基层且最接近广大民众的乡镇政府的财政困境问题关注较少，而探讨解决乡镇政府财政困境的研究更是鲜有涉猎。

县级政府财权和财力固然有所欠缺，但是通过中央政府和省级政府的纵向转移支付可以部分弥补这一缺口，而且通过现行的三级财政扁平化财政管理模式，通过省直管县，可以更大程度上解决县级政府面临的支出问题（贾康，2002）。但是对于我国最基层的乡镇政府，其与县级政府的财权、财力相比，县强乡弱则更为明显。

在此基础上，本文认为，分税制体制下乡镇政府的财权、财力与事权的严重不对称，使其已难以成为一级财政。因而可以考虑取缔其独立的财政功能，将其作为县级政府的派出机构，在县级以上政府继续实行分税制的大环境下，县级政府对辖区采取统收统支的管理体制，从而为乡镇政府解困。

循此思路，本文第二部分分析归纳了目前我国乡镇财政陷入困境的成因；第三部分探讨了取消乡镇财政职能实施体制改革的必然性；第四部分是本文的对策建议部分，提出了当前实施统收统支管理体制的对策建议。

二、乡镇财政困境成因分析

分税制设计的是中央财政与省级财政之间的分配格局，但是这种格局对省级以下财政，尤其是对县乡两级财政也会产生巨大影响。首先，原来属于县乡收入的部分企业税收按分税制规定划为中央收入；其次，按照中国目前的财政体制设计，上一级政府有权决定它与下一级政府采取的财政划分方法，所以各级财政遵循“本级优先”原则，中央政府的做法被地方各级政府纷纷效仿，上级财政都将税源集中且易于征收的税收划归本级财政，最终形成了层层向上集中的收入分配格局。而现行分税制对各级财政的支出责任并未明确划分，导致支出责任层层下放，这就造成地方政府尤其是县乡基层政府的收入能力与日益增长的支出责任表现出极大的不适应。

1、财力与事权不相匹配

分税制改革后县乡财政的财权大大缩小，事权不断下移，成为县乡财政困难的重要原因（贾康、白景明，2002）。实施分税制以来，中央的资金集中度得到提高，省级政府的资金集中度更是平均每年增加2%，市级政府同样在想方设法提高资金集中度（周飞舟，2006）。财权和事权对称的原则要求各级政府均有自己大宗稳定的、与事权相适应的财源，而乡镇财政却没有自己大宗稳定的税源。上级财政在财力分配上层层“向上集中”，将大税种、大税源划归到自己手中，而将征管难度大、征收成本高、税源分散的小税种“甩”给了县乡政府，造成县乡税收增长乏力。

与此同时，我国地方政府还要负责诸如义务教育、基本医疗、社会保障等本该属于中央政府提供的服务，而这些公共服务的提供责任又不是均匀地分配给各级地方政府的。由于上级政府拥有分配公共服务的主导权，往往把本应承担的责任推给下级政府，下级政府不堪重负。从而使现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重成为造成乡镇财政困境的重要原因之一（周飞舟、赵阳，2003）。对于乡镇政府而言，财权和财力的丧失、事权的加重，收支的矛盾愈发加剧。

2、转移支付制度不够完善

如果一个国家要强调地区之间的财力均衡和社会公平，那么就必须要有一个强大的中央对地方的转移支付制

度（Robin Boadway，2006）。地方政府尤其是乡镇基层政府收入与支出的不匹配，需要中央政府通过转移支付和税收返还等方式来弥补。在地县本级财政支出里，本级财政收入大约占65%左右，上级转移支付占了35%左右；而基层政府即县乡政府对转移支付的依赖度达35%，部分山区农业乡镇依赖度甚至更高。因此，转移支付成为基层政府的主要收入来源之一。

但是，目前我国的财政体系中，四种主要的政府间转移支付形式均有自身的缺陷：税收返还的设计是为了鼓励地区兴办企业、发展经济的积极性，与建设财力和事权相匹配的体制相背离；一般目的转移支付的测算基础不够科学，实现不了财力与事权的匹配；过渡期转移支付的规模很小，起不到太大的调节作用；专项拨款名目太多，很多专项拨款需要地方政府提供配套资金，这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。

解决“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺”这一农村公共财政的最大问题，最为科学可行的制度——省以下转移支付制度并没有随着分税制推行而建立起来（黄佩华，2002）。因此，转移支付的不科学、不完善是造成县乡财政困难的重要原因（李茂生、陈昌盛，2004）。

3、农业税费改革，大幅减少乡镇税源

对于以农业为主的中西部地区而言，在分税制改革之后、农业税改革之前，农业税和农业的提留统筹以及其他的集资收费成为政府财政收入的重点。县与乡镇政府对农业税费实施了划分，县政府保留大部分乃至全部的农业税，乡镇政府则主要依靠提留统筹和其他的集资收费。这导致了在20世纪90年代中期乡镇企业倒闭、转制之后，农民负担突然变成了严重的社会问题。对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及面向农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景（周飞舟，2006）。

2002年，农村税费制度改革取消了村级“三提五统”，2004年取消了除烟叶外的其他农业特产税，2005年全面取消农业税。这些都是山区农业县乡镇的“看家”税费，这些税费的取消导致乡镇财政锐减。税源锐减、财政减收直接挑战分税制在农业乡镇的运行基础。

4、举债负担沉重

由于财政收支缺口大，难以满足基本公共支出需要，转移支付又存在时滞和配套资金的问题，因此乡镇政府将举债作为财政开支的主要来源。

在乡镇二、三产业落后的情况下，县乡财政收入的主要来源是农民收入。近年来，原料成本上涨，传统种植业盈利水平低下，农民收入增长缓慢，间接制约了县乡财政收入的增长。此外，个别乡镇领导利用借款搞投资，形成重复建设，投资后没有形成经济效益，承担的债务无法偿还，也加剧了乡镇财政的债务包袱。

在税源短缺、转移支付制度不健全的情况下，大规模的债务严重制约了乡镇政府发挥其为辖区提供地方性公共物品的功能。并且基层财政的债务危机，如果处置不当，任其发展，也会影响上级财政的安全和基层社会的稳定。

三、乡镇财政管理体制改革

1、分税制实施愈发艰难

一是乡镇分税制已有名无实。尤其是山区农业县乡镇，税费主要来自于农业税和“三提五统”，烟叶税也只在少数乡镇征收。由于二、三产业发展滞后，其他税收更是微乎其微。在无税可以分享的局面下，乡镇财政已然失去了分税和开支的基础。

二是税收征管与财政体制脱节。税源减少，导致乡镇财政工作重心发生转变，乡镇开展税收征管和财源建设的积极性与责任感也就日渐减弱。为节约征收成本，税务机构对一乡一所的机构作了调整，一个基层税务所要管辖几个乡镇的税收。并且，乡镇税务机构只对上级税务部门负责，乡镇政府及其财政部门对税收部门的协调能力日渐减弱，已无法形成协调机制和工作合力。

三是财政管理措施乏力。在分税的范畴内不管制定怎样的财政管理体制，其管理措施产生的作用都不会大，反而会因财政管理不到位，引发一些财政管理、财政支出、财政考核等方面的问题，制约当地经济社会发展。因此，有必要思索一种有别于分税制的管理体制，以解决乡镇财政日益严峻的现状。

2、取消乡镇政府的独立财政职能

财政联邦制理论认为，从经济效率上考虑，由最了解信息（并且具有做出正确决策动机）的人做出决策能够带来最多的好处。作为一个客观事实，地方政府（尤其是基层政府）比中央政府在了解公共服务偏好信息（以及

成本信息）方面，由于更贴近当地居民而具有天然的优势（王雍君，2007）。因此，理论上来看，作为最贴近普通民众的乡镇政府，在收集和处理民众对公共物品的偏好信息以及提供农村公共物品和服务方面具有最佳优势。然而，就我国的实际情况而言，乡镇一级财政，名义上是基层财政，但一直缺少相应的财力支持。分税制之前基本上就是“吃饭财政”，实行分税制后，基层财政上划中央很多，乡镇政府保运转、保工资更加困难。近年来，随着农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、金融、工商等机构己经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境己经发生重大变化。财政系统如仍坚持按乡、镇行政区划建立乡财政机构，已经丧失了基本的配套环境。并且，占乡级支出大半的乡镇教师工资由县级统一发放后，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，乡镇财政的内容就更虚了，在省地方财政级次中，乡镇已称不上一级财政。作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。

3、统收统支的管理体制

统收统支的财政管理体制，又称“收支两条线”，基本特征是中央政府处于主导地位，并且中央政府统一制定所有收支项目管理办法，一切开支标准也同样由中央政府统一决定。地方政府组织的财政收入要全部上缴中央财政，地方政府所需的相关支出全部由中央财政另行拨付。

无论是从税源的分布情况、预算管理级次、金库的建立，还是从乡镇政府机构的设置来分析，乡镇政府的财政管理体制一直很不完备。因此，可以考虑撤销乡镇一级财政，简化财政级次，由县级财政对乡镇财政实施统收统支的财政管理体制。

四、对策建议

处理好县乡两级政府之间的财政关系，关键就是要科学界定县、乡两级事权和财权。就当前的乡镇财政实际情况而言，可以考虑在县级以上政府继续推行分税制改革的大环境下，对乡镇一级财政实施统收统支的管理体制，以解决日益严峻的乡镇财政困境。

1、乡镇收入纳入县级收入

不再对乡镇下达税收任务，国税、地税及财政所在乡镇征收的税收、非税收入不再区分乡镇，全部纳入县级收入。同时，取消对乡镇税收工作的考核，乡镇的财政收入数量不再作为评估乡镇政绩的依据和标准。

2、县级财政承担乡镇支出

乡镇收入收归县级之后，乡镇所有支出也相应由县级财政按照部门预算的原则统一核定后给予财力转移支付补助。基层干部可以将时间和精力用在发展地方经济和社会事业上。

3、鼓励税源建设

乡镇税收任务取消后，其对税源建设、税收征管的积极性肯定会减弱。要立足当地实际，因地制宜地采取有效措施加以解决。例如，可以把乡镇辖区内的个人建房装修税、部分车船使用税、畜牧行业税等税收委托给乡镇代为征收，并将征收额度的补助返还乡镇，用于补充业务支出和基础设施建设。

4、防范新增债务

规范乡镇支出，防范乡镇新增债务。例如，对待乡镇赤字方面可以采取以奖代补及共同消化的办法，帮助乡镇消化财政赤字。对县级以上安排的乡镇项目建设配套经费由县级全额承担，避免乡镇发生新的债务。

5、抓好过渡期管理

实施财政管理体制改革是在县级以上财政部门继续实施分税制前提下进行的，因而乡镇财政管理体制更替需要过渡性的政策和时间。过渡期间，要坚持利益分配格局、预算管理权限、资金管理和财务审批权限不变，确保乡镇的财政支出不影响乡镇经济社会的发展。

【参考文献】

乡镇政府财政收入的困境及出路 第6篇

【关键词】乡镇政府；财政收入；困境；出路

在农村税费改革及我国财政改革的大环境下，乡镇政府原有维持财政体制的配套环境随之改变。由于财税体制、职能设计等问题，我国乡镇财政收支矛盾越来越突出，乡镇财政运行难度日渐加大。对乡镇政府财政收支问题进行解决不仅与基层百姓切身利益有关，同时还与乡镇地方经济建设稳定和发展相关。而在探讨乡镇政府财政收入出路前，我们首先应对其困境有所了解。

一、乡镇政府财政收入的困境

由于我国乡镇政府经济基础普遍较弱，产业结构比较单一，农业税改革之前，农民的收入是我国大部分乡镇财政收入的主要来源。但对农村税费制度进行改革后，乡镇政府在财政收入主要来源被从根本上阻断，虽然乡镇财政困难的产生原因有很多种，但税源的单一和税费不足无疑是当前大多数乡镇政府财政困难的主要原因。不管政策还是体制上，国家对于乡镇财政的税费改革都限制了其收取农民费用的种类和数量，使得乡镇财政在对自身事权进行保持的过程中进入到乡镇财权的危机中。

乡镇政府财政收入困境还体现在公用经费的入不敷出。农业税被取消后，乡镇政府的主要财政收入随之缺失，而在财政支出方面乡镇政府却仍然按照之前同样运转，并没有相应减少，乡镇财政收入很容易出现入不敷出情况。虽然近年来乡镇政府在建设补助资金、调整体制各种措施下增加了一定乡镇财政收入总量，但在一些乡镇政府历年累计的负债面前这些无异于毛毛细雨，远远不够乡镇财政支出。由于财政收入有限，一些乡镇政府发展社会事业的经费自然减少，在对一些突发事件解决和处理过程中的经费往往捉襟见肘，难以履行本应对新农村建设履行的各项职责。

二、乡镇政府财政收入的出路

解决乡镇政府财政收入困境可谓迫在眉睫，总体来说乡镇政府可以从以下几点做好乡镇政府财政收入出路工作。

1.调整产业结构，促进乡镇经济发展，对后续税源大力培植

取消农业税后，乡镇政府要解决财政收入困难问题，就必须对乡镇经济大力发展，促进农民收入的提高，对后续税源大力培植。乡镇政府可立足当地区域优势，战略性对农业结构进行调整，为农业持续稳定发展提供保证的同时对效益农业、特色农业加以发展，对农业加强支持和保护，将其转变为乡镇政府独特的水源优势。乡镇政府也可提高“招商引资”的力度和民间筹资力度，将一些市场前景好的项目引进乡镇，对对个体、私营经济和民营经济大力发展，在因地制宜的基础上对第三产业积极发展，促进乡镇全方位、多税种的财税收入体系的尽快形成。这样一来不仅能够改善乡镇政府收入结构和税源，同时能够减轻农民的负担，带领农民共同致富。

2.建立预算约束制度，对乡镇政府财政支出严格监督控制

建立乡镇财政预算约束机制，主要为了避免乡镇政府财政超支或者遇到困难时借助外部力量的泛滥情况，从而扫除乡镇巨额债务隐患。乡镇政府可对预算编制进行细化，将可支配的各种财政资金全部纳入乡镇政府预算之中，促进乡镇政府财政预算编制完整性的提高，以保证乡镇政府预算分配更加公正、合理。目前很多乡镇财务预算执法仍存在不够严格问题，针对这一问题乡镇政府应对《预算法》的学习广泛开展，对预算管理责任加以明确，从而促进预算管理秩序的规范。通过预算约束制度，对乡镇政府财政支出严格监督控制，可帮助乡镇政府在财政上量入为出，确保其收支处于平衡范围内，对新的乡镇债务产生具有一定遏制作用。乡镇政府应将所有单位的一切开支都公开透明化，各项开支的办理必须按照统一的规定和程序，将地方政府在预算编制和预算执行方面行为都置于财政监督之下，以促进各种违法违纪现象的减少。此外，乡镇政府还应对乡镇办公费、招待费等公务性支出大力压缩，将财政支出中非生产性支出比例降到最低，有效控制乡镇财政支出。

3.对上级政府转移支付制度进行规范，提高乡镇财政自求平衡能力

结合税改后的各种新情况，政府应对新乡村财务管理制度建立健全，在明确资金拨付程序的基础上，加强对乡村转移支付资金和补助资金的管理，对财政专户管理制度等加以实行，坚持对所有支出做到专款专用，提高转移支付透明度。在制定《政府转移支付法》的基础上，做好对上级政府转移支付制度的规范；并对转移支付预算加以编制，促进预算司法程序的建立完善；对财政预算和决算的项目进行细化，同时单独编制中央转移支付收支并详细列出各个项目；从而促进乡镇财政自求平衡能力的提高。

4.对乡镇政府机构和财务管理进行改革和完善，提高乡镇政府效能

面对新的环境和挑战，乡镇政府机构应对自身财政职能进行重新定位，深入推进乡镇机构改革，科学合理设置乡镇政府岗位，对不必要的机构和财政供养人员加以减少，尽可能地节省乡镇政府不必要行政费用开支。对乡镇政府工作人员进行培训考核，通过“减员增效”降低乡镇政府行政成本。另外，乡镇政府还应对财务管理制度建立健全，规范乡级税征管和保障体系，实施责任追究制度，对乡镇财政的债务风险防范和化解。

新一轮农村税费改革实施后，乡镇政府财政收入开始陷入众多困境。乡镇政府必须直面困境，从自身不足入手，积极寻找和践行解决之道。

参考文献：

[1]刘志广.我国地方政府财政收入来源及其规模[J].地方财政研究，2010，4（15）：88-89

关于县级财政困境出路的对策思考 第7篇

“郡县治, 天下治”, 县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次, 它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会管理等方面发挥着无可替代的作用。而县级财政作为具有财政运行能力的最低的政府级次, 综合反映了各种的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题, 有地方财政运行的“晴雨表”之称。

2 当前县级财政所遭遇的风险和困难

然而, 现实情况是, 县级财政危机重重, 具体表现在:

(1) 收支失衡, 财政收支缺口大。

收入方面, 县域经济主要是由乡镇企业所代表的工业经济和农业经济所组成。但进入21世纪特别是加入WTO之后, 广大乡镇工业基础薄弱, 生产技术落后的劣势愈发显现, 在国有企业和外资企业的夹击下竞争乏力, 效益低下;农业经济自身固有的自然风险和市场风险使农产品的附加值只能在一个低水平。县级财政财源受到限制, 收入水平较低。支出方面, 分税制财政体制改革贯穿着“资金向上流动, 事权向下流动”的宗旨, 因此, 县级财政承担了太多诸如医疗保健支出、兴修水利支出、公路建设支出之类本该由中央或省级财政负担的财政支出。收入与支出的不对等导致财政收支缺口越来越大。

(2) 债务缠身, 风险不可回避。

《预算法》第二十八条规定地方各级预算不列赤字, 但事实上地方财政特别是县级财政欠债多早已是公开的秘密。据有关资料显示, 2002年, 我国2030个县域单位中, 共有赤字县706个, 财政补贴县914个, 两者合计1620个, 占总数的近八成。此外一些县虽然账面上没有赤字, 却存在着巨大的隐性赤字 (以当年应付未付的各种支出拖欠, 或以负债、寅吃卯粮等形式存在的赤字) 。

(3) 机构运转艰难。

“建设”资金“吃饭”用。大多数地区的财力只够发工资和维持一般运转, 县级财政停留在“吃饭”水平上, 公共事业建设资金甚少, 基础设施十分落后。再加上中央的事权下放和近些年乡镇财政的支出责任逐步上移至县, 提供本级次的地方性公共商品这一县级财政的应有之义成了空谈。

3 县级财政困难产生原因的表层揭示

从表面上直观地看, 县级财政困难的原因无非是收支两个方面。收入方面, 县级财政缺乏稳定和优良的税种导致收入缺乏合理充沛的来源, 阻碍了县级财政的有效运转。支出方面, 马斯格雷夫和罗斯图的经济发展阶段论论证了在客观上当前经济发展阶段我国县级财政支出规模不断增大;公共选择学派则论证了在主观上官员扩大预算支出的冲动。

4 县级财政困难产生原因的内在分析

(1) 改革开放以来, 横向分割尚未被完全打破。

计划经济下中央与地方财政关系的一个特征就是纵向的集中和横向的分割, 改革开放以后, 中央对地方的纵向放权让利进展迅速, 也很快取得了巨大的功效, 但横向的分割坚冰一直未被打破, 户籍制度的瓶颈使得城乡二元分治体系仍在继续, 广大农民被圈在土地上, 无法汇入工业化、城市化的洪流, 农业生产的相对低下的效率使其无法提供充足的财政来源。

(2) 资源禀赋的天然缺陷。

不可否认, 在中国这样一个幅员辽阔、自然条件差异巨大的国家里, 必然存在一部分地区身处穷山恶水, 资源匮乏、交通不便、环境恶劣, 发展具有先天的不足。这样的地区想要实现财政的自给自足在短时期内并不具备可行性。

(3) 分税制的不完善性。

1994年建立起来的分税制其本质上是一个中央与地方利益博弈的过程, 由此而产生了两个问题:一是体系的不完善性特征, 是中央财政与地方财政讨价还价中形成的折衷、妥协的结果, 不具有长期适用性, 对许多利益分配问题进行了回避, 采用税收返还的方式作为权宜之计。二是在利益分配的博弈中县乡两级并未能参与进来, 由此造成了县级财政的利益遭受了某种程度的损失。

县级政府事实上承担着许多本该中央政府承担的职能, 从而加剧了县级财政的困难。

分述如下:一是县级财政主体税种缺乏。自分税制改革以来, 县级政府主体税种不足, 地方税收收入占地方财政收入比重呈下降态势, 行政性收费、罚没收入和其他非税收入成为拉动财政收入增长的主体。二是在财权向上集中的同时, 存在事权下移的倾向, “中央请客, 地方付钱”, 即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府, 包括近年的基础教育减免费用在内的多项财政支出都由县级财政承担重负。

5 制度层面的改革目标

(1) 建立科学的转移支付制度。

从数量上考虑, 应进一步加大财政转移支付力度, 扩大省以下转移支付资金规模。分税制实施以来, 中央财政收入占全国财政收入的比重快速上升, 而省以下, 尤其是县级财政收入的比重逐步下降。因此进一步加大中央财政对地方、尤其是对县级财政转移支付力度, 扩大其规模是现实选择。

从方向上着眼, 调整转移支付结构, 加快构建科学的均等化转移支付制度。尤其是要逐步减少专项类转移支付, 以便调动县级政府当家理财的积极性。

尽快修订《预算法》, 增加有关转移支付的条款, 赋予财政转移支付相应的法律地位;制定有关转移支付的单行法规, 对转移支付的政策目标、资金来源、核算标准、分配程序、分配公式等做出具体的、权威的统一规定, 确保公共财政下的转移支付有法可依。

(2) 分税制的重构。

针对县级财政解困问题, 各地有一些试行做法。但就目前的试行情况来看, 各地做法不一, 效果各异, 利弊兼有。想找到一条在全国范围内具有普遍意义的县级财政解困之路并没有很大的现实意义。中国是一个有着960万平方公里面积、13亿人口的国家, 中国的许多省份也相当于一个大国, 因此, 机械照搬分税制并没有实际效果, 应该鼓励省以下财政体制的多样性。

6 制度框架内的解决办法

6.1 妥善处理县级财政债务问题

(1) 树立正确的债务风险观。在工作中做好债务风险分析, 不仅仅要考虑建设项目的预期收益, 还要充分考虑是否存在无还款能力的风险, 在立项时必须坚持收益与风险对等的原则。规范行政行为, 做到举债适度, 不能超越财力搞建设。应当建立有效的债务控制机制, 将消化存量债务和控制新债务工作纳入各单位年终政绩考核当中。

(2) 在政府债务揭示与披露问题上, 要坚持客观性、及时性、完整性、谨慎性的会计原则, 对政府债务进行充分、及时、系统的揭示与披露。

(3) 强化还款意识, 每年制定详细偿债计划, 将到期债务列入当年预算, 建立县级偿债目标管理责任制。

6.2 优化财政收入能力

新税种的课征需要经过论证和立法的过程, 具有很大程度的时滞性, 因而在当前的制度性框架内, 最重要的是提高对现有税源的征管水平, 建立一支业务能力强的税收征管、稽查队伍, 在不破坏税基的前提下, 尽可能的应收尽收。同时, 可以研究清费立税工作, 公共收费的立法级次较低且很多都反映在预算外乃至制度外收入之中, 具有很大程度上的随意性, 通过费改税可以促进收入来源的制度化、规范化、法制化。

摘要：对于县级财政的困难问题, 试图按现象-原因-解决的逻辑顺序, 层层推进, 由表及里的阐释县级财政困难的原因, 并通过框架外和框架内的解决方案分解, 给出短期和长期的政策路径。

关键词：县级财政,财政收支困难

参考文献

[1]贾康.地方财政问题研究[M].北京:经济科学出版社, 2004.

民族地区公共财政建设的困境与对策 第8篇

一、公共财政的内涵

公共财政是市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。它具有公共性、公平性、公益性和法制性四个基本特征。

公共性是公共财政的本质特征, 政府应从保证最广大人民根本利益的基本点出发, 制定与执行公共政策。公平性是财政分配符合社会绝大多数成员认可的正义观念。公共利益是与个人利益相对应的, 具有客观性、社会性和共享性, 公共产品和服务则是公共利益的具体形式。法治性则是公共财政通过法律体系来严格界定政府收支活动, 从而保护个人财产权利不受侵犯。

二、民族地区公共财政建设面临的主要困难

民族地区由于受政治、经济、社会、历史和自然地理条件等多种因素的影响, 经济基础薄弱, 地方财力有限, 与经济发达地区相比, 公共财政建设的压力与难度尤为突出。下面就以湖北省恩施土家族苗族自治州公共财政建设为例, 说明民族地区公共财政建设存在的主要困难。

恩施自治州地处湖北省的西南部, 下辖恩施、利川两市和巴东、建始、来凤、鹤峰、咸丰、宣恩六县及一个省级经济开发区, 总人口388万人, 其中土家、苗、侗等28个少数民族占52.6%。恩施州公共财政建设存在的问题, 主要体现在以下几个方面:

(1) 财政依赖的经济基础薄弱。2006年, 全州国内生产总值实现189.5亿元, 扣除价格因素, 比上年增长8.8%, 占湖北省的比重由2000年的3.34%下降为2.5%;人均国民总值5405元, 仅为全国人均国民总值16084元的33.6%, 是湖北省人均国民总值13296元的40.7%;全州地方财政总收入仅270473万元, 占湖北省地方财政收入的2.3%。

(2) 财政自给能力弱, 公共服务低标准运转。2006年, 恩施州财政平均自给能力系数为0.3, 仅为全国地方平均自给能力系数0.606的一半;全州地方一般预算支出419186万元, 人均支出1080元, 为全国2315元的47%, 为湖北省1730元的62%;全州教育支出8.9亿元, 人均支出229元, 为全国341元的67%, 接近湖北省240元的水平;医疗卫生支出2.74亿元, 人均支出71元, 为全国99元的72%, 接近湖北省74元的水平;公共安全支出2.74亿元, 人均支出71元, 为全国158元的45%, 为湖北省132元的53%;社会保障补助支出0.62亿元, 人均支出16元, 为全国143元的11%, 为湖北省177元的9%。

(3) 财政增收乏力, 支出成本大。一是财政减收因素多, 全州重大项目水布垭电站、宜万铁路、沪蓉高速公路等工程接近尾声, 由投资拉动的财政收入将出现大幅下降, 短期内替代财源缺乏。二是恩施交通运输不便, 国家“择优扶强”的金融政策制约金融资金对中小企业投入, 产业发展难度大。2007年, 全州存贷差达85亿元, 比2006年65亿元增加20亿元, 增长30%。三是行政成本高, 随着全国物价上涨, 加剧趋势明显。如差旅费, 恩施距离武汉六百多公里, 一人去武汉往返需要两天, 路费最低六百元, 而其他地区仅需要三百元左右。四是财政负担重。随着改革的深入, 很多应由社会解决的事务, 由于市场发育不完全, 只能由政府解决, 加大了财政负担。

(4) 财政改革不完善, 财政管理监督机制依然滞后。为加强财政监管, 规范财政资金运行, 恩施州先后实施了农村综合改革、财政预算管理制度改革、行政事业单位国有资产管理和财政与编制政务公开, 取得了较好效果。但随着改革的深入, 新的矛盾逐步显现。一是财政管理总体上仍然是计划经济因袭下来的管理模式, 管理比较粗放, 财政监督比较薄弱, 重分配轻监督现象突出。二是预算编制较粗, 总体框架上尚未跳出“基数加增长”模式, 在部门预算的审核上, 缺乏审核标准, 随意性强。三是预算执行刚性不足, 缺少全过程的有效监督机制, 预算结果缺乏系统的绩效考核机制。四是政府非税收入管理未彻底打破部门利益格局, 距离综合财政管理的要求尚有很大的差距。五是行政事业单位在资产管理上重购置轻管理, 重复购置与低效运转并存。

三、促进民族地区公共财政建设的对策

(1) 加强财源建设, 实现财政收入全面协调可持续发展。一是加大民族地区区域自治政策的研究力度, 积极争取资金和政策支持, 将民族地区优惠政策用足用活, 落到实处。不断加大对民族地区的转移支付力度, 将公共财政建设与民族区域自治政策紧密结合, 落到实处。二是转变财政投入方式, 尽可能地逐步减少特殊优惠政策、直接投资和财政补贴, 加大财政贴息、财政担保力度。综合运用财政资金、财政政策、财政服务和财政监督手段, 促进地方经济全面协调可持续发展, 为财政收入的稳定增长提供坚实的经济基础。三是健全机制和体制, 规范财税收入管理。健全和完善财政、税务和人民银行的联动机制, 推行政府统一预算, 形成完整统一的公共财政管理体系。建立财税收入增长监测分析新机制, 及时准确监测财源变化和收入增长趋势, 加强对重点税源的跟踪检查。

(2) 转变政府职能, 优化财政支出结构, 建立以绩效为导向的部门预算编制体系。一是转变政府职能, 建立公共服务型政府。公共财政建设依赖于政府职能的转变, 只有彻底解决政府职能越位、错位和缺位现象, 才能实现财政支出的公共性、公平性、公益性、法治性。二是逐步优化财政支出结构, 实现公共服务的均等化。对存量调整涉及既得利益, 调整中面临的阻力和困难大, 优化财政支出结构必须是一个循序渐进的过程, 要结合民族地区发展的特点, 按照增量调整侧重体现政策导向, 存量调整侧重分配格局的优化原则, 逐步扩大公共服务类财政支出比重, 实现城乡公共服务的均等化。三是建立财政支出绩效评价制度, 提高财政资金使用效益。建立公共财政支出绩效评价体系, 在部门预算编制中将绩效评价从事后评价向预算编制、审查批准、执行过程等上游环节延伸, 实现财政支出绩效评价与部门预算的有效结合。

乡镇级政府财政困境的分析及对策 第9篇

一、乡镇政府面临的财政困境主要特征

通过对我国乡镇政府面临的财政困境进行分析,笔者认为主要有如下的显著特征:

(一)收支矛盾日益突出

目前,我国有些乡镇缺乏稳定的财源基础,乡镇级财力十分薄弱。随着人员经费的刚性增长,社会公共管理事务、中心任务不断的增加,公用经费快速增长,收支矛盾日益突出。不少乡镇政府甚至连工作人员正常的差旅费都不能予以保证,只能“拆东墙补西墙”,窟窿越补越大。据笔者调查,笔者所在的县城在福建省范围内属于经济较发达的地区,但除了沿海极个别的乡镇经济比较宽裕外,其余乡镇均入不敷出或存在隐性赤字。

(二)债务负担沉重

据调查,笔者所在县县辖16个乡镇,负债面高达100%,负债数额高达17969万元,平均每个乡镇负债1123万元,最高竟高达2221万元,最低的也有471万元,就是沿海最发达的镇负债也高达600万元。虽国家已明文规定乡镇级政府不能举债,实际上,有些乡镇政府仍然通过所辖公司作为融资平台举债,并且每年的债务额呈快速增长之势,大大超过乡镇财政所能承受的能力。

(三)或有负债较多

由于历史的原因,为了大力发展集体经济,部分乡镇企业为了挂靠“集体”,乡镇政府经常以股东的身份参与企业,实际并无出资。现在这部分企业有的已“人去楼空”,其债权人通过法院追索债权,因乡镇政府的“股东”身份而被推上被告席屡见不鲜,银行账户被封存的现象时有发生。

二、乡镇政府财政困境的成因

乡镇政府面临的财政困境除了经济发展不快、收入增长缓慢、支出需求膨胀等客观因素外,笔者认为,主要成因有:

(一)财权与事权不匹配

上级政府把事权、责任层层下放,乡镇政府作为最基层的一级政府,直接面对群众,事情具体,没有退路。如经济发展、教育、计生、安定、安全生产、新农村建设、社会保障、党建等,任务层层分解,责任层层落实,最终都压在乡镇一级。上述工作每年都要进行考核,甚至实行“一票否决”。但相应的作为一级政府,没有真正意义上的一级财政,没有赋予乡镇一级相应的财权,财权层层上收,只能由上级政府说了算。由于现行体制实行对上负责,要确保考核通过就必须加大资金投入。因此,即使没有财力,也必须四处筹资,甚至不得不举债投入。从乡镇举债的投向看,主要有三个用途:一是农村教育投入,大约占30%。前几年乡镇为了确保“两基”、“双高普九”、危房改造等验收通过,不惜通过举债建设;二是先行工程投入,大约占50%。“要致富,先修路”几乎成了各个乡镇发展经济的不二法宝:个别领导存在着短期行为,不是从乡镇可持续发展的战略高度出发,而是片面追求“政绩工程”、“形象工程”,不考虑自身财力,缺乏统一规划,盲目上项目、重复建设、铺张浪费。三是弥补公用支出的不足。以上支出数额巨大,已远远超过财力所允许的范围。

(二)财政体制不尽合理

一是收支基数方面。1994年财政分税制改革,主要规范了中央与省之间的财政关系,并未将省、市、县、乡四级结合起来综合考虑,造成了各级负责各级的做法,最后只能将乡镇逼到最低层。目前,县对乡财政体制基本上进入了“基数+增长”的体制“陷阱”,一方面预算内收入呈任务型,与支出指标挂钩、与政绩考核挂钩,只能不择手段、不计后果地为完成收入“基数”而战;另一方面支出呈吃饭型,即人员经费占支出的大部分,公共经费与建设经费只能靠增超收来弥保,为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”。由于收入任务只能增不能减,年年高基数、高增长,要实现增超收难度很大,即使有所增收,大部分财力被上级拿走,乡镇只能从中分享微不足道的一小部分。二是转移支付方面。虽然农村税费改革产生的资金缺口由上级转移支付弥保,但由于补助额是固定不变的,与不断增长的资金需要相比只是杯水车薪;其他县以上的专项资金补助都强调配套资金到位,否则不予补助,如农发资金、校安工程、基础设施建设、农村低保等,这无疑给乡镇捉襟见肘的财力雪上加霜。但为了得到上级宝贵的补助,不得不东挪西借或搞假配套,等到项目上马后,资金短缺再次凸显,构成了恶性循环。三是税收体制方面。税务的垂直管理与财政块块管理的矛盾往往体现在收入计划的确定、完成等方面,税务部门往往只执行上级主管部门的任务数,而税收任务作为乡镇政府首要的政绩考核指标,乡镇希望税管部门增收超收。由于乡镇政府对税务部门缺乏有效的监督、制约机制,只能采取为税务部门额外提供经费、超收奖励等办法,造成税收征管成本的提高,给乡镇带来了负担。

(三)会计监督职能弱化

有些乡镇会计工作难于真正发挥其监督职能,财政财务制度形同虚设,开支随意性大,致使乡镇接待费、小车、电话、差旅费用大多超标准开支,削弱了财务的职能,会计监督职能形同虚设,导致乡镇最终陷入“收入难增、支出难控、平衡难保”的境地。

三、化解乡镇政府财政困境的对策

(一)深化财政体制改革,提高资金运行效益

一要建立合理的乡镇财政体制。按照一级政府一级财政的原则,进一步完善县乡两级的财政管理体制,在确保乡镇正常运转的前提下,正确的划分事权与财权,确保财权与事权的一致性,要把增收超收的大部分留给乡镇,调动乡镇发展经济、当家理财的积极性。在确定乡镇的财政体制时,不能搞“一刀切”,要综合平衡、统筹安排。在兼顾县乡利益的基础上,充分考虑乡镇财政的增长潜力与财政的承受能力,按事权和财权相统一的原则,因地制宜、因事制宜,区别对待:在核定收支基数的基础上,对经济实力较强的乡镇实行定额上交,逐年递增的体制;对经济收入潜力较小的乡镇实行定额上交,一年一定的体制;对经济基础较差的或收不保支的乡镇实行定额补助,逐年递减的体制。二要改革转移支付体制。首先要改革投向问题,要由财政补助款“撒胡椒粉”改为对经济发展有着举足轻重作用的重点项目和经济落后地区,做到“投入一个、成功一个、带动一片”;其次要改革投入方式问题,要由无偿拨款方式改为财政贴息,改变“等、靠、要”的思想,促使项目单位精打细算,节约资金,达到四两拨千斤的作用;再次要加大对乡镇政府的转移支付力度,属于县级以上事务的,上级要全额负担,尽量减少乡镇配备资金,减少乡镇压力。三是要实行综合财政预算。要改革预算编制方法,严格预算约束。进一步加强预算外资金管理,严格执行收支两条线政策,将预算内外资金的“两张皮”变为“一本账”,统筹运用预算内外财力,提高资金的使用效益,缓解财务困难局面。

(二)规范财政供养范围,从严控制财政支出

一是认真清理财政供给对象。按照市场经济规则,规范财政供给范围。乡镇机关要通过核实编制坚决清退临时和借用人员,减轻财政负担。二是要严格控制非生产性支出,特别是“人、车、会、话”等支出。要牢固树立艰苦奋斗、勤俭办一切事业的思想,厉行节约,真正把有限的资金用在刀刃上。要严格执行有关财务制度;要统一规定乡镇招待费开支标准,严格食堂接待制度;统一各种补贴标准,严禁自列补贴项目和超标准发放;严格执行财务“一支笔”审批制度;严格执行预算,硬化预算的约束力,不得超预算支出。

(三)健全债务管理机制,防范化解债务风险

债务管理是防范和化解乡镇财政困境的重点难点。要正确认识债务这把“双刃剑”的特点,既要发挥举债对解决资金难题、刺激经济增长、提供就业机会和增加财政收入的作用,又要控制债务的规模和总量,避免因债务问题引发财务风险。找到与乡镇发展实际需要相符合、与财力相适应的债务管理办法,尽可能化解债务存量,严禁债务增量。一是建立偿债还贷机制。去年中央出台了化解教育债务的措施,教育系统债务得到妥善的解决。要根据教育化债的成功经验,出台化解乡镇政府历欠债务的政策。中央、省、县要加大化债资金的投入,提高乡镇政府化解债务的积极性。各级财政部门要按照财政收入的一定比例设立偿债准备金,专户管理、封闭运行,保证到期债务按期偿还,维护政府信誉,分散、减轻和化解因债务引发的财务风险。二是要建立债务责任考核机制。严禁乡镇超财力搞“政绩工程”、“形象工程”。要明确乡镇政府、党委的领导人特别是主要领导人防范乡镇财务风险责任,并把该项内容列入年度考核的内容,将减债与发展放在同等重要的位置上。加强干部的离任审计,特别是债务方面的审计,实行债务终身追究制度。三是要建立新增债务审批机制。乡镇政府一律不得产生新的债务。通过融资平台举债,无论是新增负债或借新还旧,都要按照严格的程序报批。凡是未经批准产生的债务,要按照“谁决策谁负责,集体决策主要领导负责”的原则处理。四是要建立投融资机制。要按照市场经济的运行规则,遵守政府不为企业担保或变相担保的规定。新的项目除了必须由政府投入公益性项目外,要按照市场经济规律,谨慎选择、反复论证,将投资项目推向社会、推向市场,政府不参与经营管理,不承担债务,不为企业和个人借贷、担保或抵押,不盲目上项目、铺摊子,达到“投资者受利、群众受惠、政府受益”共赢的结果。

(四)加强会计基础工作,加大会计监督力度

美国财政的困境 第10篇

一、农业税改革前乡镇财政的现状

按照目前的财政体制,我国的乡镇财政基本上由三大块资金构成:(1)预算内资金。主要用于支持农业生产、基础设施建设、提供公共服务、行政事业部门的工资及共用经费等,收入来源主要是农业税、农业特产税及其他收入。(2)预算外资金。主要用于维持政府部门的日常运转,即政府部门的办公用品、交通费用、招待费来源主要是各类收费。(3)自筹资金。支出主要用于农村公共建设、公共服务、教育支出及农村集体福利等,来源是乡镇企业上交的利润和管理费、村提留、乡统筹、各种集资收入及各种罚没收入等。在这种财政体制下的乡镇财政运转的情况是:预算内的财政收入能够维持收入平衡,即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资,预算外资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供,如校舍维修、道路建设及农田基本建设等。

二、取消农业税后乡镇财政所面临的困境

农村税改革后,取消了农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业收费和政府性基金,取消现行的按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费,“村提留”中的公积金被剔除出去。这样一来使得乡镇财政向农民收费、集资大量减少,乡镇财政预算外收入及自筹资金大幅度减少。在三大块资金收入减少的情况下,乡镇财政难以为继,“三个缺口”(预算内缺口、预算外缺口及自筹资金缺口)已成为乡镇政府正常运作的桎梏。

(一)财政收入减少,制约基层政府功能发挥。

首先,收入缺口加大。农业税是地方收地方用,尤其是农业主产区,是乡镇的主要收入来源,是基层政府的主要财力保障。对于农业为主的地区和中西部贫困地区来说,农业税一般占当地财政收入的30%以上,有的甚至可以达到70%~80%,其他收入所占比重很低,所以取消农业税使乡镇收入锐减,给基层政府带来财政困难。其次,在收入缺口增大的同时,乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练支出基本上转移到乡镇财政的预算中开支,增加了财政困难。农业税取消后,相当一部分县乡失去了收入的主要来源,一些乡只能依靠上级财政的转移支付来维持机构运转,实际上,乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入,而这个差额部分,中央转移支付不能覆盖到。当前县级财政又普遍困难,难以挤出财力安排乡镇转移支付,由于受到财力约束,制约了基层政权功能的有效发挥。

(二)无力支持经济建设和社会各项事业发展。

在税费改革以前,我国农村公益事业的发展大多是以农业税为资金保障的。取消农业税造成了乡镇财政雪上加霜,没有足够的资金来履行社会公共职能,直接影响到农村公益事业的长足发展。农业基础设施无法更新和管理维护,农村合作医疗和农村社会保障事业更加难以实施,农业新品种和农业技术服务推广更加困难。

(三)农村义务教育经费严重不足。

取消农业税,取消了向学生的乱收费,从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下,原财政缺口不仅没有缩小,而且加剧了乡镇财政的困难,影响乡级政权其他职能的履行;另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能累加在乡财政,所以乡财政的困难可能更大。还有不少地方上划到县财政的教师工资只包括国家统一规定的固定工资、活工资、教龄津贴和其他津贴,一些原来地方规定或认可的相关费用或补贴(如教师误餐补贴、交通费、班主任工资补贴等等)仍然由所在乡镇负担。取消农业税前这些开支实际上已经使乡镇财政难以承受,成为其沉重的负担,现在没有了农业税,资金更是没有了着落。此外,中小学校危房改造资金原则上要求由县财政直接负担,取消农业税,以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难,乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证,必然影响义务教育的质量和普及。

(四)乡村债务负担沉重,化解难度增大。

乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。据国家统计局抽样调查,全国乡镇负债2000~2200亿元,平均每个乡镇400万元。巨额赤字和债务由于农村税改革形成了财政政策性缺口,这些债务没有消解的希望。取消农业税后,如果没有上级大力度的转移支付,债务更是无法化解。

三、解决乡镇财政所面临困境的对策

综上所述,取消农业税后解决好乡镇财政问题的前提是发展乡镇经济,不断壮大财政实力;理顺省市、县乡各级政府财权、事权的关系和完善中央、省市对县乡的转移支付力度;转变政府职能,精简乡镇机构和人员;积极消解乡村债务,化解财政风险,这是解决财政困境的现实途径。

(一)发展乡镇经济,不断增强财政实力。

取消农业税后,乡镇财政要走出困境,最主要途径是发展经济,不断壮大财源,形成稳定增长的收入来源。为此,乡镇财政体制应主动依托当地的资源优势,加大招商引资力度,调整优化产业结构,既注重发展投入少、见效快的项目,又注意发展生产周期长、税源稳定的项目,以形成稳定可靠的财源体系。一是要立足本地资源优势,坚持以市场为导向,大力调整农村产业结构,加快农业化进程,走农、工、贸、产、供、销一条龙的路子,提高农业经济效益,加强财源建设。二是要优化环境,加快个体私营经济和第三产业的发展步伐,夯实财政基础。三是要加强城镇和中心村建设,加快农村劳动力转移,不断增加农民收入,增加财政实力。

(二)合理界定乡镇事权财权,完善乡镇财政管理体制。

首先按照财权、事权相统一的原则,合理界定乡镇事权财权,使责权利相称,确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。可以把乡镇财政的内容分三级:凡是具有全国性意义的支出如义务教育,由全国人大规定,中央政府统一支付;凡是地方性的公共支出如道路交通,由地方人大规定,地方政府统一支付,凡是上级行政部门规定或交办的事务,财力由该部门或上级政府跟随;凡是乡镇范围的事务,由乡镇人大规定,乡镇政府操作税费收支,建立一种以一般性转移支付为重点,以有条件转移支付相配合,以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。其次应当适应当前乡镇改革的新形势,健全和完善财政管理体制。中央财政和省级财政要逐步加大对县乡转移支付的力度,同时,进一步提高县乡财政的自我保障能力,改革县乡财政的管理方式和管理体制。

(三)转变基层政府职能,推进乡镇机构改革。

首先是转变政府职能,政府不再投资办企业,而是专注于提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务。目前,乡镇政府职能主要是以经济的管理为主体,社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后县乡政府要抓住这一有利时机,有力推进向服务型政府的转变,更多地向社会管理和公共服务倾斜,把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上,切实履行好社会管理和公共服务职能。其次,精简机构,削减冗员。乡镇财政普遍存在机构臃肿,冗员过多的问题,必须精简机构,压缩财政供养人员。一是归并乡镇的站所;二是改善乡镇教师队伍结构;三是改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构;四是在不影响社会稳定,有利于发展生产和城镇建设的前提下,适当撤并乡镇。

(四)明确各级政府对发展农村义务教育的责任。

目前在对现行农村义务教育投入中,乡镇财政占78%、县级财政占9%、省市占11%、中央财政所占比例很小。因此,要对教育管理体制进行改革,由过去的“以县为主”或“以县乡为主”转为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。可考虑按5∶3∶2的比例分别确定中央、省、市、县财政的投入责任,即中央财政负责教师员工“国家工资”发放,大约为50%;省(市)财政负责地方性工资的发放,大约为30%;县财政负担学校“公用经费”的支付,大约为20%;其他如学校危房改造等资金可考虑通过转移支付解决。这样一来,可以在中央、省、市、县之间建立起义务教育分担机制,确保义务教育稳步发展。

(五)建立科学的财政转移支付制度。

目前对县乡的财政转移支付,应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口,在全面取消农业税后,应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度,一是加大中央对地方特别是中西部转移支付力度。二是对现行中央专项拨款进行合理分类,简化和归并当前的专项拨款种类,以提高科学性、公正性和效益性。三是增加对地方一般性转移支付资金,重点解决不发达地区的县乡财政缺口。

(六)加强债务管理,努力化解村镇债务。

一是清理债权债务。开展债权债务的清理核实工作,登记造册,制定还债计划,落实清收责任。二是多途径化解债务。第一是降息减债,对不符合国家金融政策和高息借贷,按同期银行利率计算利息,把不合理的利息降下来;第二是相互抵债,积极动员债权人和债务人之间债权与债务互抵,尽量减少“三角债”。第三是拍卖资产还债。对镇村集体所属闲置资产,包括房屋、荒山、荒地、荒坡等进行拍卖,所得收入用于还债。第四则是发展集体经济,增加收入还债。三是加强债务管理,坚持量入为出原则,严禁超范围搞建设和开发,坚决杜绝新债发生。四是建立偿债基金,每年从农村公益事业建设资金中提出一定比例的资金,建立农村事业发展基金,前期用于信贷,后期用于发展集体经济。

美国“两房”改革的困境与出路 第11篇

一、“两房”已成“烫手的山芋”

自2008年9月开始至今美国财政部已经向“两房”持续注入了总额达1483亿美元的优先股注资, “两房”已经俨然国有化———财政部以拥有“两房”约80%的股份成为了其最大的股东。与此同时, 美联储在过去两年的时间内总共购买了超过1.4万亿美元的“两房”债券, 成为“两房”债券的最大持有人。不仅如此, 奥巴马政府还承诺, 到2012年前, 两家机构可在各自2000亿美元的限额内向财政部申请注资。

政府注射的“强行针”让“两房”在危机之中逆风而上。资料显示, 2009年, 两房发行或担保了71%的美国按揭贷款, 如果再加上另一家政府机构吉利美, 三家公司在2009年为全美97%的按揭贷款提供了融资。由于危机之中私人资本纷纷退出二级房贷市场, “两房”在美国住房金融市场赢得的比例蹿升到90%以上。而看着“两房”如此地卖力, 美国财政部在去年年底宣布取消对其4000亿美元的救援上限。

可是, 政府的慷慨“输血”与经营上的激进并没能让“两房”起死回生, 相反沉疴加重。由于“两房”股价连续30日低于1美元而无法满足纽约证交所对股价的最低要求, 今年7月初“两房”被勒令从纽交所摘牌退市, 其债券转为以场外交易的方式继续流通。而按照最新季报, 房地美和房利美第二季度分别出现了60亿美元和12亿美元的净亏损, 困境之下, “两房”又分别向政府寻求追加18亿美元和15亿美元的救助资金。而问题的关键在于, 在今年6月奥巴马政府提交给参、众两院通过的大萧条以来最严厉的金融监管法案中, 对于“两房”的改革丝毫没有提及, 对此共和党人将其公开嘲笑为“好比向恐怖主义宣战却忽视了‘基地组织’”之举。因此, 在这种情况下, 白宫再向“两房”慷慨撒钱必然招徕更大的民愤和反对之声。

二、关于国有化与私有化的争论

政府完全从“两房”中退出并对其实行彻底的私有化改造是美国共和党人和不少经济学家提出的基本观点。在这种举张者看来, “两房”的国有化存在着明显的弊端和未来风险:

与主张“两房”私有化的呐喊相比, 以全球最大的债权基金PIMCO基金首席投资官格罗斯为代表的市场人士所发出的坚持“两房”国有化的声音也非常清晰。在这一阵营看来, 美国政府应该把房地美和房利美合并成一家政府住房市场机构, 并考虑完全国有化抵押贷款融资系统。因为, 如果抵押贷款缺少了政府的担保, 抵押贷款利率将会高出几百个基点甚至上千个基点, 这不仅让民众将无法负担, 而且势必使得二级房贷金融市场失去更稳定和强大的资金供给支持;不仅如此, 政府继续坚持的“两房”的国有化, 就等于每年给美国经济提供约500亿至600亿美元的刺激, 同时推动房价上升2%至5%。

应当说, 无论是对“两房”国有化的凌厉批判还是积极拥趸, 人们都不能找不到完全对其予以推翻的绝对和充足的理由, 因此, 在笔者看来, 对“两房”来说, “完全私有”或者“完全国有”的结果几乎都不大可能出现。一方面, 在美国房市泡沫破灭后, 如今不具备政府支持的抵押证券发放市场实际上就已经寿终正寝, 目前还不清楚是否会重建这一市场, 所以“完全私有”得不到绝对的支持;另一方面, 国有化“两房”将进一步扩大美国政府财政赤字, 对于捉襟见肘的奥巴马政府来说, 这一方案显然不具备吸引力。

三、美国政府不会退出“两房”

既然“两房”不能“完全国有”和“完全私有”, 那么就必然要选择一个折衷方案, 而在这一方案设计中, 政府显然不会全身而退, 但政府又不会像以前那样完全成为“两房”的绝对大老板。正是如此, 在美国财政部最新召开的关于“两房”改革首次讨论会上, 财长盖特纳非常明确指出美国政府不支持“两房”恢复至危机前的结构。

首先, 美国政府之所以不敢贸然做出从“两房”中全身而退的决定主要在于目前“两房”在国内房地产市场中举足轻重的作用。应当承认, 有着政府担保背景的“两房”确实通过拉低抵押贷款率而在过去几十年中提高了美国人的住房拥有率, 并且相应分散和减少了商业银行可能面临的流动性风险, 而这种系统性功能在今天仍然无法由私营抵押贷款机构取代。不仅如此, 作为今天的美国房地产金融市场上的主导力量, “两房”持有 (或担保) 的美国住房抵押贷款价值达5.67万亿美元, 占全部住房抵押贷款市场份额的53%, 而由“两房”与联邦住房金融局共担保的的新屋按揭贷款更是高达97%。在这种情况情况下, 一旦政府退出, 数百万美国人将无法从银行获得房贷, 从而引起更大的心理恐慌。而更重要是, “两房”如此庞大而又负债累累的资本“家底”是否能够如愿找到真正的接盘者还存在不小的悬念。

其次, 目前美国房地产市场依然愁云密布是奥巴马政府未敢轻易放弃“两房”的最现实依据。由于过去一年中美国政府提供了税收抵免并采取措施降低按揭贷款利率, 美国大部分地区的房价开始走稳, 但在4月税收抵免政策开始撤出后, 美国房价再次承压, 房屋销售呈现出连续几个月的大幅下降。据全美房地产经纪人协会的最新数据表明, 美国7月旧房销量环比下跌27.2%, 跌幅为1968年以来最大, 而且楼市7月整体销量跌至协会自1999年创建旧房销售数据以来最低。房地产市场的再次不景气已经严重拖累了美国经济复苏的脚步。据哈佛大学住房研究联合中心研究表明, 目前新建与改造住宅支出占美国国内生产总值的4.8%, 而包括房租、装修和其他房屋相关开支在内的支出约占美国GDP的21%。因此, 在没有看到房地产市场好转和美国经济完全复苏之前, 美国政府势必不会做出从“两房”完全退出的明确表态。

第三, “两房”在某种意义上还反映和代表着美国的国家信用。由于“两房”一直被认为拥有美国政府的隐形担保, 其发行的债券基本被市场等同为美国国债, 因此债权人遍布全球。在这种市场生态中, 如果政府轻言退出并导致“两房”债券出现违约, 其不仅给国际债权人造成巨达损失, 而且势必牵连美国国债以及美国金融市场的信誉。这种结果显然不是美国政府和国际社会所愿意看到的。

四、未来的可能方向

按照美国财政部的解释, “两房”问题是美国“最重要、最复杂”的问题之一。不过, 虽然截至目前美国政府对于这一难啃的骨头没有拿出十分明确的解决方案, 但我们依然可以对其未来的走向做出基本的猜想。

首先, “两房”会以某种方式继续存在。鉴于房地产在美国经济中举足轻重的地位以及后危机时代房市可能较长时期低迷的现实, 美国政府还会支持恢复发展房地产抵押贷款市场, 而且为了减轻私人金融机构的流动性压力和刺激房市尽可能快的复苏, 政府将允许“两房”存在下去, 只不过存在的方式会发生变化, 其者被纳入到诸如吉利美这样的有着政府局部支持的房地产市场机构中运营, 或者其功能统一于一个政府部门并由该部门负责发行抵押贷款支持的证券。与此同时, 政府会通过其他特殊措施安排来刺激和支持私营部门参与房地产按揭贷款证券市场。

其次, 稀释“两房”的国有股权比重将成为一个基本方向。短期来看, 美国财政部还会以控股者的身份出现在“两房”股东名单之中, 但随着房地产市场的恢复和发展, 财政部会逐步向私人市场出卖国有股份, 并逐渐让渡其控股地位。当然, 由于次级抵押贷款的资产泡沫破灭之后“两房”体内滞留了大量有毒资产没有得到处理, 而是以修改会计规则和冻结债务清偿的方式暂时被掩盖起来, 因此, 在股权结构基本在走向市场之前, 财政部必须对“两房”的债务进行有序的重组。

再次, “两房”享受的许多特殊政策会得到限制或者取消。比如“两房”发行的证券原来可免去联邦证券委员会的审批, 但未来可能必须纳入相应的审批程序;各金融机构持有的“两房”资产原来可作为联邦储备银行贴现贷款和信用贷款的合格担保品, 但未来可能只是部分得到承认;同时, “两房”的经营范围原来不需地方监督部门的认可和批准, 但未来可能必须接受地方的部分监管等。政策作出如上修改和调整的目的主要是约束“两房”的商业风险和放大私人投资在抵押贷款市场的作用空间。

第四, 政府支持和担保“两房”债券的方式和力度将发生重大变化。在较长时期内对“两房”发行的房地产抵押贷款债券进行担保是美国政府不会改变的政策方向, 所不同的是, 政府的担保可能由原来的隐形担保改为公开担保, 为此, 政府一定会缩小担保对象的范围, 即担保必须限制在最安全的抵押贷款上;与此同时, 政府会向担保对象收取一定的费用, 以用于设立必要时刻弥补损失的基金, 这样, “两房”原有的“股东持有, 纳税人为风险买单”的盈利模式将最终改变为”股东所有, 股东为风险买单“的商业模式。

第五, 在时间安排上, 任何关于“两房”变革的动作将是缓慢的。为了避免激进式改革对本已脆弱的房地产金融市场形成冲击, 也为了给“两房”的改造留出充分的时间和空间, 美国政府无论是在“两房”的组织结构、股权结构以及市场份额结构的变化安排上都会选择逐步放弃或者退出的办法, 其基本动作的进度和力度最终将取决于房地产市场和美国经济的复苏和健康化程度。